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Con un comunicato stampa del 16 dicembre 2022, il Governo ha annunciato l’avvenuta approvazione di un decreto legislativo di riforma del Codice dei contratti pubblici, in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, dando vita al cosiddetto Nuovo Codice degli Appalti.   

Il Codice si applicherà a tutti i nuovi procedimenti a partire dal 1° aprile 2023, mentre dal 1° luglio 2023 è prevista l’abrogazione del Codice precedente e l’applicazione delle nuove norme anche a tutti i procedimenti già in corso.

Approfondiamo insieme e vediamo cosa prevede il Nuovo Codice degli Appalti. 

La Legge 21 giugno 2022, n. 78 

Come accennato, nel comunicato stampa del Consiglio dei Ministri si fa riferimento all’attuazione di quanto previsto nella Legge 21 giugno 2022, n. 78, con la quale si affida la “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”. 

Nell’articolo 1 della succitata legge si stabilisce che il Governo ha un tempo di 6 mesi per adottare

“uno o più decreti legislativi recanti la disciplina dei contratti pubblici, anche al fine di adeguarla al diritto europeo e ai principi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali, e di razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, nonché al fine di evitare l’avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione europea e di giungere alla risoluzione delle procedure avviate.”  

Gli obiettivi dichiarati da perseguire vanno tutti nella direzione di una semplificazione delle procedure, una sburocratizzazione delle pratiche e una revisione della disciplina in materia di stazioni appaltanti, sempre nel rispetto della legalità e della trasparenza e con l’intento di garantire la stabilità occupazionale e l’applicazione dei CCNL di Settore. 

Nuovo Codice degli Appalti: i principi cardine

Il Nuovo Codice degli Appalti, suddiviso in 5 libri e 229 articoli, si basa su tre principi cardine, così come si legge nel documento di sintesi redatto dal Consiglio dei Ministri.

1. principio del risultato: massima tempestività e miglior rapporto tra qualità e prezzo;
2. legalità, trasparenza e concorrenza;
3. principio della fiducia nella pubblica amministrazione e negli operatori economici. 

Ai “principi” è dedicata la parte I del primo libro, composta da 12 articoli, in cui si fa riferimento a numerosi altri principi cardine, come ad esempio i principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale, il principio di auto-organizzazione amministrativa e il principio di autonomia negoziale. 

Le nuove norme sulla digitalizzazione degli appalti

Una parte del testo è interamente dedicata al tema della digitalizzazione che, nelle intenzione del Governo, “sarà il motore per modernizzare tutto il sistema dei contratti pubblici”. 

Quali sono i punti centrali della digitalizzazione del Nuovo Codice degli Appalti?

• Banca dati nazionale dei contratti pubblici
• Fascicolo virtuale dell’operatore economico
• Piattaforme di approvvigionamento digitale
• Procedure automatizzate del ciclo di vita dei contratti pubblici
• Digitalizzazione integrale per l’accesso civico
• Diritto, per tutti i cittadini, di richiedere la documentazione di gara 

Infrastrutture prioritarie

L’articolo 39 del Nuovo Codice degli Appalti è dedicato alla “Programmazione e progettazione delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale”.

Cosa vuol dire? Che l’esecutivo ha previsto una procedura di selezione delle opere infrastrutturali considerate prioritarie, in modo da accelerarne la realizzazione. 

Cosa prevede questa programmazione su base prioritaria?

• L’inserimento dell’elenco delle opere prioritarie nel DEF, il Documento di economia e finanza
• La riduzione dei termini per la progettazione
• L’istituzione di un comitato speciale del Consiglio superiore dei lavori pubblici
• Il superamento con dpcm del dissenso della conferenza di servizi
• La valutazione in parallelo dell’interesse archeologico

Tutte le altre novità del Nuovo Codice degli Appalti

Vediamo, ora, tutte le altre novità introdotte con il Nuovo Codice degli Appalti. 

• Appalto integrato: è prevista l’istituzione di un unico appalto per la progettazione esecutiva e per l’esecuzione dei lavori, sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato.
• Semplificazioni stabili: le soglie previste per l’affidamento diretto e le procedure negoziate durante l’emergenza COVID diventano definitive.
• General Contractor: per le opere complesse si prevede la reintroduzione della figura del “general contractor”, cancellata con il vecchio codice, come segno di collaborazione tra la pubblica amministrazione e gli operatori privati nello svolgimento di attività di interesse generale.
• Partenariato pubblico-privato: è prevista l’introduzione di ulteriori garanzie a favore dei finanziatori dei contratti, oltre al diritto di prelazione per il promotore, nell’affidamento di progetti di partenariato pubblico-privato (PPP).
• Settori speciali: si introduce una maggiore flessibilità per settori speciali, ovvero acqua, energia, trasporti e luce. Sono previste, inoltre, norme “autoconclusive” per le imprese pubbliche e i privati titolari di diritti speciali o esclusivi. Infine, viene introdotta una suddivisione in lotti senza motivazione aggravata.
• Concessioni: introdotto l’obbligo di appaltare a terzi tra il 50% e il 60% di lavori, servizi e forniture per i concessionari scelti senza gara, esclusi i settori speciali, come ferrovie, aeroporti, gas e luce. Viene introdotto il cosiddetto subappalto a cascata, adeguandolo alla normativa e alla giurisprudenza europea.
• Revisione dei prezzi: introdotto l’obbligo di revisione dei prezzi per i maggiori costi sostenuti dalle imprese, al verificarsi di una variazione del costo superiore alla soglia del 5%, col riconoscimento in favore dell’impresa dell’80% del maggior costo.
• Esecuzione: introdotta la sostituzione della cauzione/fideiussoria con ritenute di garanzia sugli stati di avanzamento. Nelle procedure d’insolvenza o di impedimento l’aggiudicamento non decade ma può proseguire con il curatore;
• Governance, vigilanza e contenzioso: introdotte delle norme per evitare la cosiddetta “paura della firma”, stabilendo che non costituisce “colpa grave” la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti, ovvero se si è agito secondo le norme vigenti. Viene rafforzata l’ANAC, l’Autorità Nazionale Anticorruzione, con il superamento delle linee guida previste dall’ente. Come riportato sul proprio sito, l’ANAC ha segnalato le modifiche, le integrazioni e le criticità del Nuovo Codice degli Appalti. Infine, è previsto l’arbitrato anche in caso di azione risarcitoria della pubblica amministrazione.

Come accennato nell’introduzione, il Nuovo Codice degli Appalti entrerà in vigore il prossimo 1° aprile 2023 per i procedimenti non ancora partiti, mentre a partire dal 1° luglio 2023 si applicherà a tutti i procedimenti in corso. 

La posizione dei Sindacati di categoria

Dura l’immediata reazione dei Sindacati che hanno chiesto a più riprese di essere ascoltati. 

Così come concepito, il nuovo Codice sembrerebbe provocare un arretramento rispetto alle norme contro la corruzione e l’illegalità di cui il Codice degli Appalti deve essere garante. In particolare, i Sindacati di settore FENEALUIL, Filca-Cisl e Fillea-Cgil, in una lettera aperta al Premier Giorgia Meloni, hanno lamentato lo scarso coinvolgimento delle parti sociali da parte del Governo su norme che riguardano milioni di lavoratori e lavoratrici, le loro tutele economiche, i loro diritti, la loro stessa salute e sicurezza. 

In seguito, Sindacati confederali e di categoria sono stati ricevuti dalla Commissione Ambiente della Camera dei Deputati in merito al progetto di riforma, per tentare di trovare insieme soluzioni idonee a migliorare il testo. 

Un punto molto controverso riguarda la liberalizzazione del subappalto. Come si legge nella nota stampa unitaria:

“Va escluso il meccanismo di ‘subappalto a cascata’, che avrebbe come effetto quello di rendere più difficile il controllo sulla legalità ed il rispetto delle condizioni di lavoro nel meccanismo di allungamento della catena di appalto. Per questo sarebbe opportuno anche rafforzare ulteriormente la congruità certificata dalle Casse Edili per gli appalti di lavori, garantire la certezza del rispetto dei perimetri contrattuali e prevedere l’utilizzo magari di altri strumenti specifici per gli appalti di servizi e forniture per misurare la congruità dell’incidenza della manodopera” 

Ancora, per Cgil, Cisl e UIL 

“Non si può prescindere da alcune questioni di grande criticità che vanno affrontate conciliando le priorità di semplificazione, tutela del lavoro e qualità del sistema”. 

È necessario partire da un intervento strutturale di qualificazione delle stazioni appaltanti, riducendole nel numero e dotandole di personale formato e adeguato, in stretto raccordo con le categorie del Pubblico Impiego, ma anche ridurre il perimetro operativo dell’appalto integrato che, per come è formulato, rappresenta una limitazione alla funzione di progettazione in capo alla Pubblica Amministrazione. 

Va, inoltre, affermato il principio dell’evidenza pubblica dell’appalto, riducendo al necessario le procedure negoziate senza bando di gara e gli affidamenti diretti, a garanzia della trasparenza e della sana concorrenza. 

Infine, è fondamentale reintrodurre l’adeguamento dei prezzi a fronte degli aumenti del costo del lavoro derivanti dai rinnovi dei CCNL.

Per leggere il testo completo sulle proposte del Sindacato nel corso dell’audizione, clicca qui.